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La politica legislativa di semplificazione tra metodi differenti di abrogazione delle norme

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Il decreto legislativo 1 dicembre 2009, n. 179 c.d. “salva-leggi” (Disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246) rappresenta l’ultimo atto di una strategia di politica legislativa che prende avvio con la legge 28 novembre 2005, n. 246 (Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005) e che si è arricchita, nel corso degli ultimi anni, di aspetti problematici e complessità ulteriori.

L’esigenza di una strategia d’intervento volta al riassetto del quadro normativo italiano sulla base di criteri di semplificazione e chiarezza risulta peraltro avvertita ben prima del 2005, tanto all’interno delle istituzioni politiche, non solo italiane, quanto nell’ambito della riflessione giuspubblicistica, in quanto obiettivo essenziale e non più procrastinabile ai fini della garanzia della certezza e della conoscibilità del diritto in Italia. Ciò nonostante il processo di semplificazione aperto dalla legge 246/2005 costituisce il punto di riferimento privilegiato nei confronti del quale è possibile ricondurre la generalità degli interventi di riordino del diritto primario italiano degli ultimi anni.


Con l’articolo 14 della menzionata legge n. 246 del 2005 il Legislatore affronta la questione di una profonda semplificazione dell’ordinamento giuridico italiano, ed in particolare delle sue fonti di rango primario, attraverso la definizione di un procedimento per fasi scandito dalla previsione del metodo della c.d. ghigliottina.

In particolare la prima fase (articolo 14, comma 12, legge 246/2005), il cui termine è stato fissato al 16 dicembre 2007, ha visto impegnato il Governo sia in una complicata opera di censimento delle disposizioni statali vigenti, essenzialmente affidata ai singoli Ministeri nel quadro di un rapporto di comunicazione e collaborazione tra i rispettivi Uffici legislativi e l’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione presso la Presidenza del Consiglio, sia ad elaborare e trasmettere al Parlamento una relazione conclusiva sulla ricognizione svolta (Relazione al Parlamento sull’attuazione dell’art. 14, comma 12, della legge 28 novembre 2005 n. 246 “Taglia-leggi”, del dicembre 2007, comunemente nota come Relazione Pajno). Tale fondamentale fase di censimento, prodromica per qualunque prospettiva di effettiva semplificazione e riordino dell’ordinamento giuridico, ha avuto come fine quello di individuare il diritto oggettivo di rango primario esistente, ponendo in evidenza le incongruenze e le antinomie normative relative ai diversi settori legislativi.

In tale prospettiva, inoltre, questa attività ricognitiva ha costituito l’ineludibile premessa per la costruzione, nel quadro di un più ampio progetto (c.d. Normattiva) teso a favorire l’accessibilità e la conoscibilità nei confronti degli atti normativi primari statali vigenti, di una banca dati pubblica e centralizzata presso la Presidenza del Consiglio.

La seconda fase del procedimento di semplificazione riguarda specificamente lo strumento del “taglia-leggi”, fulcro attorno a cui ruota la strategia di politica legislativa stabilita nella legge 245/2005, sulla quale è peraltro intervenuta la legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile) che all’articolo 4 ha modificato in più parti il disegno predisposto sul punto dall’articolo 14 della legge di semplificazione in parola sostituendo, in particolare, il comma 14 del medesimo articolo con quattro nuovi commi.

Sulla base pertanto del quadro legislativo vigente, lo strumento del “taglia-leggi” consiste nella previsione di una delega legislativa nei confronti del Governo finalizzata all’adozione – entro il termine del 16 dicembre 2009 e nel rispetto di principi e criteri direttivi tesi a garantire la coerenza e l’armonia dell’intervento di riordino nonché ad assicurare, da un lato, l’esclusione delle disposizioni oggetto di abrogazione tacita o implicita o che abbiano esaurito la loro funzione o siano prive di effettivo contenuto normativo o siano comunque obsolete, e dall’altro, l’identificazione delle disposizioni indispensabili per la regolamentazione di ciascun settore o la cui abrogazione lederebbe i diritti costituzionali o comporterebbe effetti anche indiretti sulla finanza pubblica o, ancora, le disposizioni contenute nei decreti ricognitivi di cui alla legge n. 131 del 2003 (c.d. legge La Loggia) concernenti i principi fondamentali della legislazione statale nelle materie di competenza concorrente di cui all’articolo 117, comma 3, della Costituzione – di decreti legislativi “che individuano le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1º gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore” (articolo 14, comma 14, legge 246/2005). A tali decreti legislativi, infine, è affidato il compito ulteriore di armonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate successivamente al 1º gennaio 1970 (articolo 14, comma 15, legge 246/2005).

Si tratta, in altri termini, della previsione di una forma di abrogazione generale, automatica e presuntiva di tutte quelle norme di rango primario, antecedenti al 1º gennaio 1970, non espressamente ritenute indispensabili dal Governo per mezzo di decreti legislativi a tal fine dedicati e comunque non previste nell’elenco delle categorie di disposizioni escluse dall’effetto ghigliottina di cui all’articolo 14, comma 17, della legge 246/2005 riguardanti, specificamente, le disposizioni contenute in testi normativi denominati codice o testo unico; le disposizioni relative all'ordinamento degli organi costituzionali o aventi rilevanza costituzionale, all'ordinamento delle magistrature e dell'Avvocatura dello Stato nonché al riparto della giurisdizione; le disposizioni tributarie e di bilancio e quelle concernenti le reti di acquisizione del gettito, compreso quello derivante dal gioco; le disposizioni di attuazione dalla normativa comunitaria e quelle occorrenti per la ratifica e l'esecuzione di trattati internazionali; le disposizioni in materia previdenziale e di assistenza. Una forma di abrogazione generalizzata e meccanica, ancora, che produrrà i suoi effetti a decorrere dal 16 dicembre 2010 (articolo 14, comma 14-ter, legge 246/2005).

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